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Coalition for cultural diversity comments on UNESCO draft (french w/english summary)

Norman Landry writes: "Please find below an article written by Pierre Curzy, co-director of the Coalition for cultural diversity. The main points are:
· The coalition is not asking for a Convention that would be legally superior to commercial treaties, but for an equally strong document.
· The Coalition rejects the Article 19 B version, and ask for a reformulation of the version A
· The article 13 must be reinforced
· The Convention must leads to strong and efficient settlement mechanisms
· The position of the Canadian government is rather elusive, since no clear statement has yet been made

Cheers,
norm

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Convention de l'UNESCO sur la diversité des expressions culturelles
Édition du lundi 20 décembre 2004

À l'instar de dizaines d'autres pays membres, le gouvernement du Canada a transmis récemment à l'UNESCO ses commentaires officiels sur le texte de l'avant-projet de Convention sur la diversité des expressions culturelles. Les commentaires des pays serviront de base à la rédaction d'une deuxième version de l'avant-projet qui sera soumise aux États membres à la prochaine session de négociation de la Convention en février prochain à Paris.

Président de l'Union des artistes et coprésident de la Coalition pour la diversité culturelle

L'objectif central de la Convention sur la diversité des expressions culturelles en voie d'élaboration à l'UNESCO est de combler un vide dans le système du droit international en créant un nouvel instrument juridique qui affirmera de façon claire et nette le droit souverain des États d'établir leurs politiques culturelles au soutien de la diversité des expressions culturelles. Mais la seule affirmation de ce droit souverain risque de n'avoir que peu de conséquences si l'on ne confère pas du même coup à la Convention de l'UNESCO un statut juridique fort dans l'édifice du droit international.

À cet égard, il nous apparaît essentiel d'établir une distinction capitale entre, d'une part, la relation de la Convention avec les instruments internationaux en matière de droits de l'Homme et, d'autre part, sa relation avec les accords de commerce internationaux.

Pour la Coalition, il va de soi que les instruments internationaux en matière de droits de l'homme devront prévaloir sur les dispositions de la Convention de l'UNESCO. À cet égard, dans ses commentaires transmis à l'UNESCO, le gouvernement canadien fait la proposition fort pertinente d'ajouter au Chapitre II, portant sur le champ d'application de la Convention, un article 3 bis stipulant que : «Les États parties ne devront en aucun cas invoquer les dispositions de cette Convention pour porter atteinte aux droits de l'homme garantis par le droit international ou en réduire la portée.»



La relation avec les accords de commerce internationaux



Si cette primauté des instruments internationaux en matière de droits de l'homme sur la Convention va de soi, il en va tout autrement concernant la relation entre les accords de commerce internationaux et la Convention.



À cet égard, la Coalition soutient que la Convention, pour avoir une portée réelle, doit impérativement être dotée d'un statut juridique en droit international équivalent au statut des accords de commerce. Soyons clairs : nous ne mettons pas de l'avant la proposition irréaliste qui consisterait à réclamer que les dispositions de la Convention prévalent sur celles des accords de commerce; mais nous n'accepterons pas non plus que la Convention ait un statut inférieur, subordonné aux ententes commerciales internationales.

Et pour qu'il ne demeure pas une simple abstraction, ce statut juridique équivalent à celui des accords de commerce devra être reflété clairement dans trois articles clés du texte de la Convention.

L'article 19 : une question d'équité

L'avant-projet de Convention propose deux variantes du texte de l'article 19 portant sur les «Relations avec les autres instruments». La variante B stipule : «Rien, dans la présente Convention, ne modifie les droits et obligations des États parties au titre d'autres instruments internationaux existants.»

Pour la Coalition, cette variante B est tout à fait inacceptable. Son inclusion dans la Convention aurait en effet des conséquences désastreuses en regard du principe de l'équité entre les pays, car elle entraînerait la création d'un univers à deux niveaux, partageant les pays signataires en deux groupes distincts bénéficiant de droits inégaux en vertu de la Convention :
- d'une part, un premier groupe de pays -- très souvent des pays riches et développés comme le Canada et plusieurs pays d'Europe -- qui ont su jusqu'à maintenant résister aux pressions en ne prenant, dans la négociation d'accords de commerce, que peu ou pas d'obligations de libéralisation dans le domaine de la culture. Ces pays pourraient continuer de s'abstenir de prendre de tels engagements en s'appuyant sur le droit souverain des pays de prendre des mesures culturelles que leur donnerait la Convention;
- d'autre part, un deuxième groupe de pays ---petits pays ou pays en développement pour la plupart -- qui ont été amenés à prendre des engagements de libéralisation au moment de la conclusion d'accords multilatéraux ou bilatéraux de commerce. Les pays de ce groupe, qui ont déjà ainsi perdu (souvent dans une large mesure) leur droit de maintenir ou développer leurs politiques culturelles, seraient condamnés à ne jamais pouvoir récupérer leur capacité de soutenir leur culture. [...]

La Coalition est d'avis que la variante A est préférable, mais en termes relatifs seulement. En effet, cette variante A ne permettrait à un État partie à la Convention de déroger aux obligations contractées dans des accords de commerce que si «le respect de ces obligations causait de sérieux dommages à la diversité des expressions culturelles ou constituait pour elle une sérieuse menace».

La Coalition recommande que la variante A serve de point de départ à un amendement de la formulation actuelle. Ainsi, les États parties pourraient convenir d'inscrire dans la Convention des modalités permettant à des pays signataires ayant déjà souscrit des engagements de libéralisation du commerce portant sur la culture auprès d'autres pays signataires, d'avoir accès à une procédure de réexamen de telles obligations leur permettant de récupérer une plus grande latitude pour soutenir leur culture.

L'article 13 : une question de cohérence

L'article 13 est une des dispositions majeures de l'avant-projet de Convention puisqu'il vise à baliser le comportement des États parties à la Convention de l'UNESCO «lorsqu'ils souscrivent un engagement international» dans le cadre d'autres instruments. Il concerne donc, notamment, les accords internationaux de commerce que les pays signataires pourront conclure entre eux après avoir adopté et ratifié la Convention.

Les expressions utilisées dans le libellé de l'article 13 sont toutefois fort peu contraignantes. Il y a lieu de modifier cet article en y ajoutant un énoncé fort qui engage formellement les États à «s'abstenir de prendre dans les accords de commerce international des engagements de libéralisation qui soient contraires aux objectifs de la Convention».

La nécessité de cet ajout est essentiellement une question de cohérence. Renforcé, l'article 13 pourra jouer un rôle clé pour que la Convention devienne véritablement l'instrument juridique international de référence, une référence que des pays signataires pourront faire valoir auprès d'autres pays signataires comme fondement de leur refus de prendre des engagements de libéralisation contraires aux objectifs de la Convention.

L'article 24 : une question d'efficacité

Si la Convention de l'UNESCO doit avoir un statut juridique égal aux accords internationaux de commerce, il faut impérativement que son mécanisme de règlement des différends ait, de façon parallèle, un poids égal et une architecture similaire aux mécanismes de règlement que l'on retrouve dans ces accords commerciaux.

Plus concrètement, il devrait s'agir d'un mécanisme qui puisse être activé unilatéralement par un État partie, et non pas seulement dans le cas d'une demande conjointe des deux parties à un différend, comme le requiert le texte actuel de l'article 24 de l'avant-projet. De plus, les deux parties au différend devraient être clairement liées par la décision rendue. En somme, on ne pourra qualifier de contraignante la Convention de l'UNESCO que si on la dote d'un mécanisme contraignant de règlement des différends.

Faute d'un tel mécanisme, il sera pratiquement impossible de faire de la Convention l'instrument juridique de référence pour la résolution de différends en matière de politiques culturelles. En effet, étant donné les dispositions claires et fortes sur le règlement des différends contenues dans les accords de l'Organisation mondiale du commerce et dans d'autres accords de commerce internationaux, il y aurait de fortes probabilités que les États continuent à poursuivre le règlement de leurs litiges sur les politiques culturelles dans de telles enceintes. La Convention n'aurait en pratique que peu d'effets réels.

Conséquemment, nous proposons que la Convention de l'UNESCO comporte une disposition stipulant l'engagement formel des États parties à recourir aux mécanismes prévus par la Convention pour résoudre les différends, de façon à ce que la portée réelle de la Convention ne soit pas sapée par l'action d'États parties qui voudraient malgré tout poursuivre le règlement de leurs différends dans les instances d'enceintes de commerce international.

Enfin, dans le cas où un État qui n'est pas partie à la Convention soumettrait un différend concernant une politique culturelle d'un pays signataire à un organe de règlement des différends d'un accord commercial, nous considérons essentiel que l'État dont la politique est contestée ait la prérogative de recourir en même temps aux mécanismes de règlement prévus dans la Convention de l'UNESCO. Ainsi, l'État partie à la Convention pourrait au moins obtenir une opinion sur la conformité aux dispositions de la Convention de la politique culturelle en question.

La position du gouvernement canadien

Concernant le statut juridique de la Convention et sa relation avec les autres instruments internationaux, le document soumis à l'UNESCO par le gouvernement du Canada s'en tient à quelques lignes de commentaires très généraux, affirmant notamment que «la relation entre la Convention et les autres accords doit s'appuyer mutuellement et ne pas être fondée sur des liens hiérarchiques» et que «la Convention peut et doit atteindre ses objectifs importants tout en étant conforme aux droits et obligations qui échoient aux États parties en vertu d'autres instruments internationaux».

Par ailleurs, sur les mécanismes de règlement des différends, le document canadien est encore plus avare de commentaires, se contentant d'affirmer qu'il «serait prématuré de faire des commentaires spécifiques sur les mécanismes de suivi avant de plus amples discussions et clarification du champ d'application, des objectifs et des principes de la Convention».

Tout en notant avec satisfaction l'affirmation à l'effet que «la relation entre la Convention et les autres accords [...] ne doit pas être fondée sur des liens hiérarchiques», la Coalition ne peut que déplorer vivement que le gouvernement canadien demeure encore -- à ce stade pourtant avancé du processus -- presque entièrement muet sur l'ensemble de ces questions cruciales.

Le temps presse, car nous en sommes maintenant à moins de deux mois de la prochaine session de négociation du texte de l'avant-projet à l'UNESCO et à moins de dix mois de l'échéance prévue pour l'adoption de la Convention -- au moment de la prochaine Conférence générale des États membres en octobre 2005.

La Coalition se réjouit du leadership dont le gouvernement du Canada a fait preuve jusqu'à maintenant sur la scène internationale pour faire avancer ce projet de Convention sur la diversité des expressions culturelles et elle demeure convaincue qu'il peut et doit conserver ce leadership. Mais pour ce faire, le gouvernement canadien ne peut maintenir une attitude attentiste plus longtemps. Il doit maintenant afficher ses couleurs.

***

Résumé des remarques formulées par la Coalition pour la diversité culturelle, qui regroupe 37 organisations, sur l'avant-projet de Convention lors de sa comparution, le 6 décembre dernier, devant les membres du Comité permanent du Patrimoine canadien de la Chambre des Communes.



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